許善達(dá)：新常態(tài)下國(guó)家財(cái)稅戰(zhàn)略呈現(xiàn)三大特點(diǎn)
國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng) 許善達(dá)
11月5日，由中國(guó)并購(gòu)公會(huì)、中國(guó)金融博物館（集團(tuán)）聯(lián)合主辦，蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、亞洲并購(gòu)協(xié)會(huì)、尚融資本協(xié)辦，上海浦東發(fā)展銀行、致同會(huì)計(jì)師事務(wù)所、中企華資產(chǎn)評(píng)估公司支持的第十三屆中國(guó)并購(gòu)年會(huì)在蘇州隆重召開(kāi)。本屆并購(gòu)年會(huì)以“中國(guó)的全球并購(gòu)機(jī)遇”為主題。
國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)出席年會(huì)并發(fā)表主題演講。
以下為演講實(shí)錄：
我來(lái)介紹一點(diǎn)關(guān)于新常態(tài)下財(cái)稅戰(zhàn)略調(diào)整的看法，這個(gè)跟并購(gòu)沒(méi)有直接聯(lián)系，但是是并購(gòu)經(jīng)濟(jì)行為的環(huán)境因素，如果對(duì)財(cái)稅制度下一步的改革有一點(diǎn)把握準(zhǔn)確的話，可能對(duì)設(shè)計(jì)并購(gòu)方案進(jìn)行并購(gòu)有關(guān)的推動(dòng)，可能會(huì)有點(diǎn)參考價(jià)值。
大家知道我們提出新常態(tài)已經(jīng)提出幾年的時(shí)間了，各個(gè)領(lǐng)域都在研究，新常態(tài)下不同的領(lǐng)域是什么狀態(tài)？比如投資領(lǐng)域，過(guò)去投資是什么樣的格局，新常態(tài)下投資又是什么格局？一個(gè)比較重要的，大家都非常清楚的是我們已經(jīng)明確今后不再靠提高杠桿率來(lái)擴(kuò)大投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我覺(jué)得這是新常態(tài)關(guān)于投資的描述。這樣的領(lǐng)域很多，我專門講講財(cái)稅領(lǐng)域新常態(tài)下它的戰(zhàn)略有什么調(diào)整。
十八大以來(lái)，提出新常態(tài)，但是我認(rèn)為財(cái)稅領(lǐng)域的戰(zhàn)略調(diào)整是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的，我想概括一下大概能用三點(diǎn)來(lái)描述新常態(tài)下財(cái)稅的戰(zhàn)略。
第一點(diǎn)，大家知道從十八大以后，我們一直提的宏觀稅負(fù)，我們用的決策表述是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，從13年到15年我們?cè)诤暧^稅負(fù)，整個(gè)政府從市場(chǎng)每年新創(chuàng)造財(cái)富，我們現(xiàn)在用的是GDP指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)還有很多討論，但是它的概念重新創(chuàng)造的財(cái)富里面政府要拿多少份額，學(xué)術(shù)界對(duì)宏觀稅負(fù)定義有很多爭(zhēng)論，有大口徑、中口徑、小口徑，但是我們決策層所實(shí)施的戰(zhàn)略就是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。13年、14年、15年都是在這樣穩(wěn)定宏觀稅負(fù)戰(zhàn)略下推動(dòng)各項(xiàng)稅負(fù)改革。但是16年發(fā)生變化，15年底提出供給側(cè)改革，在降成本里面，有一個(gè)很重要部分就是稅負(fù)成本，我們要降成本，要降很多成本，比如融資成本、物流成本、勞動(dòng)力成本等，但是稅負(fù)成本是降成本里一個(gè)非常重要的部分。根據(jù)供給側(cè)改革決定，今年年初我們就做出了一個(gè)營(yíng)改增決策，完成全部營(yíng)改增可能減稅7千億，而且這種測(cè)算還是靜態(tài)的，去年底經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大，所以到了今年年初，實(shí)行降成本的戰(zhàn)略決策的時(shí)候，就把營(yíng)改增作為降成本中間減輕稅費(fèi)成本的一個(gè)重要措施。這個(gè)措施是5月1號(hào)出臺(tái)的，按照財(cái)政部稅務(wù)總局的測(cè)算要減稅5千億，像這樣的一個(gè)決策減稅5千億改革，是從94年以來(lái)從來(lái)沒(méi)有過(guò)的，這是唯一的一次。同時(shí)，又降低社保繳費(fèi)率，在去年以前中央政府定的繳費(fèi)率五險(xiǎn)是45%，計(jì)費(fèi)工資45%，有些地方政府還提高一點(diǎn)，比如說(shuō)有的省把養(yǎng)老保險(xiǎn)20%企業(yè)繳費(fèi)率提高到21%、22%等，第一季度國(guó)務(wù)院決定所有地方政府高于中央政府規(guī)定的一律降下來(lái)，有的省就降一個(gè)點(diǎn)、兩個(gè)點(diǎn)，一共減費(fèi)測(cè)算一概1千億資源，中央又規(guī)定凡是收支有結(jié)余的把費(fèi)率降低，連中央決定的帶地方減的算在一起大概有130億的規(guī)模。這個(gè)決策就現(xiàn)在而言，已經(jīng)決定是減稅6千多億，而且對(duì)于社保繳費(fèi)率的判斷，認(rèn)為雖然現(xiàn)在是已經(jīng)降了將近5個(gè)點(diǎn)，但是仍然是偏高的，所以決策層已經(jīng)決定人社保“十三五”規(guī)劃已經(jīng)明確要進(jìn)一步適當(dāng)降低繳費(fèi)率。就光社保一項(xiàng)，有關(guān)部門的規(guī)劃又明確還要進(jìn)一步降低，就使我們面臨魚(yú)和熊掌的選擇，如果堅(jiān)持穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，我們?cè)偻瑫r(shí)減去6千多億稅費(fèi)，而且繼續(xù)降低，那就必須在另外的領(lǐng)域增加稅收或者征費(fèi)，因?yàn)橐€(wěn)定，總而言之要有一個(gè)增加稅費(fèi)的措施。如果你不想增加稅費(fèi)，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)這個(gè)戰(zhàn)略就不能再繼續(xù)實(shí)施了。所以這樣一個(gè)兩難的選擇里面，我們今年7月份政治局會(huì)議做了一個(gè)決定，把穩(wěn)定宏觀稅負(fù)調(diào)整為降低宏觀稅負(fù)，我認(rèn)為這是我們新常態(tài)下新財(cái)稅戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。降低宏觀稅負(fù)最后的目標(biāo)是什么？我們還要推動(dòng)什么措施來(lái)實(shí)行新的戰(zhàn)略，我個(gè)人意見(jiàn)，我認(rèn)為社保減稅率是優(yōu)先考慮的，因?yàn)槲覀兩绫p稅率歷史淵源就是我們?cè)谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期包括改革開(kāi)放一段時(shí)間以后，我們企業(yè)個(gè)人是不交社保的，企業(yè)不交社保，那時(shí)候企業(yè)支付退休工人的養(yǎng)老錢，上個(gè)世紀(jì)90年代末，我們要實(shí)行企業(yè)改革，國(guó)企改革，因此那時(shí)候面臨員工下崗、分流的問(wèn)題，所以要建立社保制。但是當(dāng)時(shí)建立社保制度，我們的財(cái)政非常的困難，現(xiàn)有工作職工要交費(fèi)，不但要給自己將來(lái)領(lǐng)的錢交一份，還要給過(guò)去沒(méi)有交費(fèi)的職工，他現(xiàn)在退休了，已經(jīng)有社保了，他要到社保里領(lǐng)錢，所以每個(gè)交費(fèi)的職工等于交兩份，一份為自己將來(lái)領(lǐng)錢要交，同時(shí)為過(guò)去沒(méi)有交過(guò)的職工交。當(dāng)時(shí)的歷史情況，應(yīng)該說(shuō)增加企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)。當(dāng)時(shí)財(cái)政情況無(wú)論如何也承受不了這么一次性這么多職工，昨天還是從企業(yè)領(lǐng)錢，今天有到社保領(lǐng)錢，這么大的財(cái)政壓力，我們財(cái)政承受不了，所以就采取了這么一個(gè)措施。現(xiàn)在經(jīng)過(guò)這么多年，對(duì)這個(gè)問(wèn)題在整個(gè)企業(yè)的稅負(fù)成本里，占的份額就相當(dāng)大了，而且已經(jīng)影響到企業(yè)的發(fā)展，因?yàn)楹芏嗳硕妓氵^(guò)，比如工資1萬(wàn)，加上40%社保繳費(fèi)，企業(yè)要承擔(dān)1.4萬(wàn)，再把繳費(fèi)交給社保有關(guān)基金社，企業(yè)還要扣個(gè)人所得稅，8千元左右，所以企業(yè)要支付1.4萬(wàn)，但是員工領(lǐng)8千元左右。勞動(dòng)力成本的結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，對(duì)企業(yè)和職工來(lái)說(shuō)都是很難承受的。所以我認(rèn)為這次決策層做出降低宏觀稅負(fù)，在營(yíng)改增推出以后，降低社保稅費(fèi)率放在優(yōu)先的位置上。
第二點(diǎn)關(guān)于地方中央的關(guān)系，有4個(gè)數(shù)字反應(yīng)地方中央財(cái)政關(guān)系的失衡。從收入角度看，中央的收入是在一半略低一點(diǎn)，地方收入是在一半略高一點(diǎn)，大概是48%和52%比例。但是支出，地方支出承擔(dān)85%，中央支出承擔(dān)15%，也就是地方政府用一半略多一點(diǎn)的收入承擔(dān)了85%的支出，簡(jiǎn)單的算一下，就是地方政府每花一塊錢，要等著4毛中央給錢。40%的依賴度就比較高了，對(duì)于我們國(guó)家地方政府履職產(chǎn)生很多困難。現(xiàn)在對(duì)于中央政府占不到的一半收入，在學(xué)術(shù)界有一種建議，認(rèn)為現(xiàn)在全世界比較大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央政府收入占60%、70%，94年改革的時(shí)候確定目標(biāo)中央收入占到60%，但是改革這么多年，最高到50%多，但是之后就慢慢降了，現(xiàn)在已經(jīng)不到50%，所以有一些專家建議我們中國(guó)還是要提高中央政府收入比重，因?yàn)檫@跟全世界發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)參考的話，中央政府應(yīng)該控制60%到70%的收入，比較好。這個(gè)意見(jiàn)同方向上來(lái)說(shuō)沒(méi)有問(wèn)題，但是在當(dāng)前中國(guó)發(fā)展歷史階段，這個(gè)意見(jiàn)并沒(méi)有被采納，沒(méi)有說(shuō)我們?cè)谥醒氲胤秸g收入分配格局上在大幅度增加中央政府收入。還有一種意見(jiàn)說(shuō)既然地方政府收入多，中央政府收入少，那把中央政府收入劃一部分給地方政府，因?yàn)橹醒胝坏揭话氲氖杖氲母窬郑彩菤v史形成的，我們什么時(shí)候提高中央政府收入，以后可以考慮，但是我們不會(huì)降低中央政府收入，不能為了調(diào)整失衡把中央政府收入從不到50%再降，這個(gè)意見(jiàn)也沒(méi)有被采納。
最后關(guān)于收入格局，決策層做出的戰(zhàn)略調(diào)整維持中央地方收入格局大體不變，也就是說(shuō)中央政府和地方政府在總收入中各占一半左右。這個(gè)格局大體不變，這樣的格局對(duì)我們實(shí)際的稅制改制有什么影響？這次營(yíng)改增以后，營(yíng)業(yè)稅原來(lái)是地方稅，截止到去年年底，營(yíng)業(yè)稅有1.9萬(wàn)多億，認(rèn)為營(yíng)改增以后，營(yíng)業(yè)稅就變成增值稅，原先營(yíng)業(yè)稅75%歸中央，25%歸地方。這次全面推行營(yíng)改增以后，就把增值稅分成比例變成五五分成，營(yíng)業(yè)稅改增值稅的地方，給中央一半，全國(guó)增值稅統(tǒng)一都是地方中央五五分成，這個(gè)辦法使收入格局大體不變能夠得到實(shí)現(xiàn)。但是盡管如此，這個(gè)辦法如果大家注意的話，在文件里面有一句話，叫暫定2到3年，為什么叫暫定？分稅制調(diào)整用暫定？而且明確2到3年。就因?yàn)楝F(xiàn)在的辦法用社科院專家的說(shuō)法，對(duì)地方來(lái)說(shuō)是給他錢了沒(méi)有給他權(quán)，因?yàn)樵鲋刀愂侵醒胝艿模逦宸殖桑樟隋X給你一半，但是地方政府對(duì)稅收的調(diào)控權(quán)利比過(guò)去營(yíng)業(yè)稅的水平是少了很多，所以這樣的一個(gè)稅制格局，還不完全符合剛才我說(shuō)的決策層關(guān)于五五分成，收入格局大體不變。怎么實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)？現(xiàn)在大多數(shù)專家的建議，有很多種建議，比如房產(chǎn)稅可以作為地方主體稅，要作為主體稅，基本條件得上萬(wàn)億。所以對(duì)于地方稅主體選擇什么稅，現(xiàn)在我所了解的，多數(shù)專家認(rèn)為應(yīng)該把目前消費(fèi)水平從生產(chǎn)批發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)。到零售環(huán)節(jié)，產(chǎn)品已經(jīng)退出產(chǎn)業(yè)鏈，因此地方政府在這個(gè)問(wèn)題上有一點(diǎn)調(diào)控權(quán)利，對(duì)生產(chǎn)整個(gè)過(guò)程影響就很小，所以現(xiàn)在大多數(shù)專家提出的建議，就是把消費(fèi)稅從現(xiàn)在生產(chǎn)批發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，和現(xiàn)在已經(jīng)在零售環(huán)節(jié)的購(gòu)置稅合在一起，作為地方主體稅。所以現(xiàn)在增值稅五五分成方案已經(jīng)出臺(tái)，在2到3年已經(jīng)實(shí)行這樣的改革，這樣的改革就能夠比現(xiàn)在的中央地方收入格局規(guī)模和權(quán)利會(huì)有很大的改善，這是從中央地方收入角度來(lái)說(shuō)的。
從中央地方支出角度來(lái)看，因?yàn)槭杖肴绻篌w格局不變的話，我剛才講的失衡，決策層的解決失衡的措施，就是中央要上收一些現(xiàn)在由地方政府負(fù)責(zé)的支出責(zé)任，比較符合我們國(guó)家現(xiàn)在整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)格局。選擇什么樣的支出上升？專家們有很多意見(jiàn)，比如有人說(shuō)9年國(guó)民義務(wù)教育，由中央政府負(fù)責(zé)。還提出很多的建議，但是現(xiàn)在看最優(yōu)先的建議，多數(shù)人家的建議，就是把社保集中到中央，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在社保是分省統(tǒng)籌。現(xiàn)在每年社保地方財(cái)政和中央財(cái)政給社保的補(bǔ)貼加起來(lái)8、9千億，中央財(cái)政再拿出多少錢補(bǔ)到社保里，可能性很小，空間沒(méi)有那么大。現(xiàn)在比較多數(shù)的專家的建議，就是把國(guó)有資本劃出一部分，用國(guó)有資本的收益來(lái)補(bǔ)充社保的缺口，這個(gè)建議現(xiàn)在很多專家都提出來(lái)了，我想這可能是唯一的我們能夠找到一個(gè)資源來(lái)解決這個(gè)缺口的辦法。我們作為研究院，我們?cè)?jīng)提出一個(gè)建議，就是我們建議在五年之內(nèi)每年劃4萬(wàn)億給社保資金，經(jīng)過(guò)5年的時(shí)間，我們花20萬(wàn)億國(guó)有資本用它的收益來(lái)降低20個(gè)點(diǎn)，使我們社保從現(xiàn)在40%降到20%，這樣的繳費(fèi)率水平跟我們中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況跟我們企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的能力都是比較適應(yīng)的。企業(yè)稅負(fù)成本和職工負(fù)擔(dān)會(huì)有明顯的降低，整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)出現(xiàn)比較好的態(tài)勢(shì)。
所以，新常態(tài)下的財(cái)政戰(zhàn)略調(diào)整，我就概括這么三點(diǎn)，是不是有道理，是不是可行，希望大家來(lái)討論。謝謝大家。
