徐林：政府引導基金的功能及其異化
2018年12月9日，由全國工商聯和深圳市人民政府指導、中國并購公會主辦，中國國際投資促進會特別協辦，亞太并購協會、招商銀行、中國金融博物館協辦的第十五屆中國并購年會在深圳隆重召開。
全國政協副主席、全國工商聯主席高云龍，深圳市副市長艾學峰，全國工商聯副主席、黨組成員李兆前，并購博物館理事長、前銀監會副主席蔡鄂生，中美綠色基金董事長徐林，中國并購公會創始會長王巍，中國國際投資促進會常務副會長兼秘書長劉作章，中國投資有限責任公司副總經理祁斌，招商銀行副行長趙駒，光大金控總裁杜建軍以及眾多金融機構領導、企業高管、媒體人員和來自美國、日本、以色列、意大利等10余個國家的并購界同仁齊聚本屆年會，參會總人數600余人。大會由中國并購公會會長尉立東主持。
中美綠色基金董事長徐林出席年會并發表主題演講
以下為演講實錄：
很高興參加中國并購公會第15屆年會并做發言。由于時間很緊張了，我只說一個觀點，和大家一起討論，想說說政府引導基金的功能及其異化問題。
我長期在國家發改委工作，進入股權投資市場做投資只有兩個月時間。在上世紀九十年代中期，發改委財金司的同事們就開始研究和推動中國產業投資基金的發展，希望通過產業投資基金這一金融工具的投資運作，來推動中國產業結構的升級，以及某個特定產業的加快發展。但那時候無論是政府部門還是金融部門，真正可以理解產業投資基金這個概念的人并不多，對投資的理解大多集中于產業類項目投資而不是股權投資，甚至也不理解資產管理的概念。進去2000年以后，特別是到2005年左右，隨著國內資本市場特別是股票市場制度的不斷完善和發展，私募股權基金特別是創業投資作為一種投資工具越來越普遍出現。發改委財金司開始將重點放在了不促進創業投資和私募股權投資企業的發展，以及相關的制度建設和募資環境的改善等方面。陸續推出了創業投資管理辦法和私募股權投資企業管理辦法等監管制度文件。經過多年來的發展和制度改進，現在中國的私募股權基金的資產管理規模和機構數量都得到了大幅度增加，在整個國家發展中起的作用也越來越大。私募股權基金對于促進中國實體經濟的發展、對于推動中國創新創業的發展，以及通過并購投資促進產業結構的優化升級和組織結構調整，都起到了積極作用，這應該是是不容置疑的共識。
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從股權投資基金構成來看，應該說不同規模不同層次不同功能的基金形成了服務于不同性質資產管理需求和不同性質投資標的基本結構。我們有天使基金專注于創業早期項目的融資需求，也有專注早中期的創業投資基金，有專注于并購的股權投資基金，還有專注基礎設施PPP項目的基金，他們都分別發揮了各自獨特的功能。值得關注的是，在這個過程中，各類政府引導基金也在迅速崛起，而且規模越來越大，影響力也越來越大。根據清科集團的統計和最近中金的研究，服從不同目的的政府引導基金規模累計已經達到4萬億到5萬億的規模。政府引導基金為什么會發展這么快，主要原因就是政府把股權投資基金作為實施產業政策目的政策工具，地方政府也把股權投資基金作為推進當地產業發展和招商引資的工具，普遍認為這是一個市場化的政策工具。實事求是地說，這與過去政府直接配置資源到不同項目和產業的做法相比，通過母基金方式配置到市場化基金，再通過市場化基金配置到具體企業和項目的方式，算得上是一種進步或改進。
我在發改委財政金融司工作時，我和我的同事們在推動設立創業投資基金發展時，曾經推動設立了政府創業投資引導基金。為什么要做這件事？因為當時我和我的同事們，特別是現在在證監會基金部工作的劉健鈞副主任發現，很多創投基金并不關注特別需要融資支持的創業早期項目，往往更熱衷于風險相對較小的中期甚至中后期項目的投資，以謀求更穩定的風險更小的股權投資標的。而真正特別需要融資支持的早期創業型企業，反而難以沒有得到創投機構的融資服務和支持。創投機構作為一個市場化機構，表現出很強的風險回避或厭惡傾向，這么做也無可厚非，說得過去。
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為了解決這個問題或改進這一問題，我們開始思考討論如何建立政府正向激勵的機制性安排，來激勵并引導創投基金真正投資創業早期的項目，特別是科技創新型創業早期項目。經過廣泛討論和研究，我們形成了由政府設立創業投資引導基金的想法，政府的引導基金不是大規模大范圍引導基金，主要是通過引導基金的適度帶動，引導創投機構更多投資于創業早期的項目，由引導基金和接受引導基金出資的創投基金，共同投資共同分擔投資風險。所以，我們起草并最終由國務院辦公廳出臺了一個文件，規范設立政府創業投資引導基金的一個指導意見。有了這個文件之后，地方政府開始陸續設立一些創投引導基金，但中央政府一直未設立過創業投資引導基金。與此同時，我們還與財政部及稅務總局的同事們共同研究推出了針對創業投資機構投資科技創新型企業的稅收優惠政策，以更好激勵創投企業投資于科技創新項目。按照規定，政府設立的創業投資引導基金，并不以盈利為目的，所以很多地方政府設立的創業投資引導基金，都是以事業單位的形式存在的，那時候一個省能拿出10億元做創業投資引導基金，就已經是規模不小了。近年來，我們看到政府引導基金這個模式開始越來越多圍繞不同產業的扶持發展在復制，出現了針對不同產業的政府產業投資引導基金，規模動輒就是上千億元。這對于民營的股權投資機構而言，都是難以想象和不可思議的。
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這些政府產業投資引導基金在推動實現特定產業發展目標方面到底可以起到多大的作用，并給出資人帶來多高的回報，我們并沒有實證的數據來進行分析和比較，這或許也需要進行更長時間的跟蹤研究。其實，中美綠色基金作為一個專注于綠色投資的市場化股權投資機構，我們也樂于向政府設立的相關引導基金去募資并為他們提供專業化投資管理服務。在資管新規出臺后股權基金募資難度加大背景下，政府引導基金的崛起，有利于彌補資管新規導致的募資負面影響。但站在更高層面思考，我們還是應該要看到，設立越來越廣泛的政府產業投資引導基金也是有負面作用的，規模大數量多范圍廣以后，實際上會使政府產業投資引導基金的功能發生異化。
一是募資環節的不公平競爭。有了政府設立的引導基金特別是國字頭引導基金之后，市場化的私募股權機構募資時會處于不利的競爭地位。考慮到我國的大量儲蓄資產主要分布在國有金融機構特別是銀行和保險機構，他們在遇到政府引導基金和市場化基金競爭性募資時，會更傾向于向政府引導資金出資。這在政治上是比較保險的做法，政府引導基金即便是投資失誤錢打了水漂，作為出資人他們不會有很大的風險和政治責任，因為他們是在響應政府政策的要求。但如果把錢給了市場化投資機構，投資出了問題導致損失，他們要承擔太多的責任，所以對于他們來說，他們選擇給政府引導基金出資，符合中國現在的市場和政治生態。但這么做，對于市場化的投資機構來說是不利的，因為他們處于不利的競爭地位。有了政府引導基金，我們所議論的所謂國有機構保持競爭中性是做不到的，這與民營企業融資難的道理的一樣的。
二是容易加劇關于公平貿易的爭端。政府設立太多的產業引導基金，扶持某個特定產業或某些特定企業發展，盡管可能通過市場化基金投資的方式實現，但如果出現涉及到反補貼或反傾銷爭端，仍然會被穿透并落到政府母基金頭上，從而構成政府出資的專項補貼。在WTO反補貼協定中，這種補貼至少可以被視為可訴性補貼，容易導致我們與市場經濟國家在公平貿易方面的糾紛。實際上近年來，西方國家對中國一些所謂不公平貿易行為的指責，很多都與國有企業以及政府補貼有關。這樣的問題值得我們關注并認真對待。你可以對外說這是中國特色，可是中國今后還需要參與國際競爭，需要與世界經濟融合，對于國際多邊規則我們不能不遵守，對于越來越多國家的抱怨與關注，我們也不能視而不見。因為中國是一個大國，大國競爭行為的影響比一個小國大的多，毫無疑問會受到更多關注和挑剔。
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三是可能有悖于公共財政配置的基本原則。公共財政資源配置最好是用于公共福利，也就是我們常說的取之于民用之于民，服務于納稅人的公共福利。我國的公共財政資源長期以來有很大比例用于經濟建設，這在一定發展階段具有合理性。中共十九大已經明確社會基本矛盾發生變化后，實際上需要更多的公共財政資源用于社會民生領域。當政府把越來越多的公共資源用于特定企業、特定產業扶持時，就意味著還是會把很多資源用于經濟建設。問題是，政府引導基金配置后形成的利益并不一定回到公眾利益上來，而可能落到特定產業或企業頭上，這是對公共財政資源配置原則的一個違背。這些問題都是大規模大范圍設立政府產業引導基金帶來的問題，這些問題值得我們重視，如果你不試圖改變和扭轉這樣的格局，一定會帶來你意想不到經濟社會結構失衡的負面結果。
四是政府政府引導基金一般都會附帶特殊的條件要求，比如說需要按一定比例投資于特定產業，或投資于特定地區，或用于地方政府招商引資，這對于市場化股權投資基金來說，是一個不利于投資組合優化，獲取合理回報的特定要求，有時候會干擾市場化投資基金的正常投資策略。
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講了那么多問題，我們到底應該怎么改進呢？我認為，改進的最基本的原則還是應該按照中共十八屆三中全會的要求，堅持發揮市場對于資源配置的決定性作用，更好的發揮政府的作用，而不是更多發揮政府的作用，這是我們改革必須堅持的基本原則。
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首先，必須收縮政府產業投資引導基金的作用范圍和規模，只有在那些市場化股權投資基金不愿意從事投資的領域，才需要通過政府引導基金的干預，去彌補市場的不足。對于那些市場化股權基金愿意參與投資的領域，實際上沒有必要通過政府引導基金去實施投資。政府引導基金要盡可能收縮領域，集中在風險特別大且市場失靈的領域，私人機構不愿意做的領域。
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其次，要更好發揮市場化投資機構的作用。怎么能夠讓市場化股權投資機構發揮更好的作用呢？我覺得最需要要做的一個事就是改善他們的募資環境。市場化投資機構現在面臨的一個比較大的難題，就是金融監管新規出來之后，他們的募資環境相對于過去變得惡化了。中國的商業銀行擁有最多的儲蓄資源，如果只做貸款和存款業務，儲蓄資源配置會受到很大的限制，儲蓄資源整體配置收益也會受到很大負面影響。能不能在原有的規則基礎上做些細化完善，讓銀行的部分資金可以作為市場化投資機構的資源，我覺得還是應該有空間的。這樣做也有利于提高實體經濟的股權融資比重，降低杠桿率。
從保險機構資產配置看，保險資金很大一部分是長期資金的來源，最適合做股權投資機構的LP。但目前對于保險機構的監管和盈利考核，往往具有短期年度的要求。這與股權投資機構投資回報的期限是不吻合的。保險公司要做年度的考核，但是私募股權一般要若干年后才能連本帶利給投資人。如果我們對保險公司用于股權投資機構出資的盈利考核方式做一些調整改進，就可以大大減少保險機構出資股權投資機構的制度和監管上的障礙。
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當然，這只是我舉的兩個例子。我相信還有很多改善的空間值得我們去挖掘。有些制度完善后，中國私募股權基金可以在推動中國產業結構調整和組織結構優化方面，特別是通過并購實現我們的結構優化目標上，發揮更多更好的積極作用。對此，有關部門應該予以更多的重視，也值得為此做出更大努力，謝謝大家。
全聯并購公會（中國并購公會）是經國務院批準、由民政部批復成立的非營利性民間行業協會。并購公會業務主管部門為全國工商聯和社團登記管理機關民政部。并購公會設立于2004年9 月，總部位于北京，在北京、上海、江蘇、福建、廣東、山東、貴州、浙江、遼寧、河南、深圳以及香港、日本、美國等國家和地區設有分支機構。十多年來，陸續建立了法律、基金、標準、融資、估值與稅務、國際、上市公司、國有企業、維權等專業委員會，以及并購交易師培訓與認證中心和并購交易仲裁中心。并購公會為國內外企業界和政府部門提供戰略顧問、并購操作、管理咨詢、資產評估、融資安排、法律及財務等投資銀行服務，廣泛聯絡各界精英，致力于推動中國并購市場的規范與成熟，促進產業資本與金融資本的深度結合，促進中國經濟供給側結構性改革和產業技術換代升級，促進中國企業的全球化進程。
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