【互聯網金融實務】互聯網金融監管邏輯及其完善
導語
互聯網金融作為一種金融創新，其風險也需要加以防范和規避。對互聯網金融如何實施有效監管，從而更好地促進其良性健康發展，是監管層需要審慎斟酌的問題。通過仔細梳理現行監管邏輯，互聯網金融監管體系日漸成熟但也還有諸多不足。在借鑒歐美等國家互聯網監管經驗的基礎上，本文提出了對互聯網金融實行整合監管的理路。整合監管可以從監管主體、監管依據、信息數據、征信系統等方面予以建立和健全。
作者｜李迎春? 并購交易師、高級合伙人、高級律師?
【關鍵詞】互聯網金融；監管邏輯；整合監管
最近幾年來，互聯網金融的快速發展，一方面大大擴充了傳統金融所無法覆蓋的范圍，真正踏上了普惠金融之路，許多個人和小微企業從中受益；一方面也因為對其中存在監管闕失、監管不力甚至無法監管等情狀，給許多中小投資者導致了大量虧損，并因此而“談網色變”。互聯網金融的本質乃是“金融”，相對于傳統金融插上了“互聯網翅膀”，從而飛得更快、飛得更高。互聯網金融作為金融創新模式，既不應該因其提供了更多便利而過分夸大其意義，也不應該因為其存在種種問題而畏縮不前。就互聯網金融的未來發展而言，提供更多良性指引和更為全面的監管，乃是其中的不二法門。我們的探討，以現有關于互聯網金融監管的政策邏輯為基礎，希望經由充分激活和挖掘《公司法》相關規范，更好地促進互聯網金融的健康發展。
? 一??
霧里看花：互聯網金融風險簡析
一般而言，金融是指貨幣的發行、流通和回籠，貸款的發放與收回，存款的存入和提取，匯兌往來等經濟活動。互聯網金融，盡管理論和實務界并沒有一個通行的概念，但大多將其簡單地表述為“經由互聯網實現的價值交換活動”。以這種方式定義互聯網金融，并非是簡單的同義反復，一方面凸顯了“互聯網金融”的金融本質，一方面也強化了金融的模式創新。就可能存在的風險而言，互聯網金融絕對不是互聯網和金融的簡單結合，而是具備了“1+1>2”的效果。
互聯網金融乃是“金融活動的互聯網化”。在確立互聯網金融的邊界之時，可以參照傳統金融的界分方式。根據中國人民銀行等于2015年9月28日所發布的《金融業企業劃型標準規定》（銀發[2015]309號），將金融業企業劃分為八個類別：銀行業存款類金融機構，銀行業非存款類金融機構，貸款公司、小額貸款公司及典當行，證券業金融機構，保險業金融機構，信托公司，金融控股公司，除貸款公司、小額貸款公司、典當行以外的其他金融機構。誠然，以上類別都應該屬于互聯網金融的應有之義，但是，以上類分并未涵蓋互聯網金融的所有型態，比如數字代幣、債權轉讓等。依循這樣的邏輯，有助于我們更好地看到互聯網金融風險的復雜性、復合性與多變性。
有學者指出，互聯網金融存在傳統金融的風險：如期限錯配導致的流動性風險，借款人或平臺的違約風險，資金挪用風險，經濟下行周期的市場風險等等，并認為這些風險之中，最為重要的是金融機構的行為風險。這些行為風險主要體現為：不當宣傳推薦和產品銷售，遺漏客戶個人信息，綁架銀行業金融機構股信譽，提現困難、失聯、卷款跑路、非法集資等。[1]有人分析了強監管背景下互聯網金融存在業務背景真實性管控缺失、監管存在真空地帶、外部風險向持牌機構傳染等風險。[2]有論者認為，互聯網金融風險的類型主要涵蓋了信用風險、道德風險、經營風險、網絡安全風險、法律與監管風險等。[3]這些分析和探討都從不同層面觸及了互聯網金融風險的性質和根源問題，但都沒有基于監管可能以及監管實際需要，反而在一定程度上導致了對互聯網金融風險理解和把握的混亂。
顯然，對于互聯網金融風險的探析，不應該就風險論風險，而應該從風險的可感知、可控制、可排除的角度進行剖析，并進而確立具有實效的指引和監管路徑。基于市場準入和金融監管視角，我們可以將互聯網金融領域的風險作以下類分：
其一，股權變動所引發的治理風險。互聯網金融企業的股權發生糾紛或者變動，并因此而導致內部治理風險，這在很多互聯網金融領域是經常碰到的問題。股東不合、股東僵局、股東爭執，嚴重影響互聯網金融企業的決策和日常運營。
其二，資產變動所引發的運營風險。互聯網金融企業發生重大資產變動時，是非常容易導致運營風險的。在傳統金融企業的運營中，一旦發生資產變動，是需要履行相應的報備審核手續的。之前，在互聯網金融領域，因為互聯網影響面廣，監管部門并不明確，很難及時進行報備和審核。一些互聯網金融企業正是利用了這種“空檔”轉移資產，等到投資者知悉時，已經人去樓空、難以為繼了。
其三，因人員變動所引發的管理風險。人員變動尤其是一些關鍵人員的變動，往往會對企業造成極大的沖擊，互聯網金融企業也不例外。一旦發生人員變動，就有可能導致經營理念和經營方向的變動，就會影響互聯網金融企業的內部管理。這種內部管理的風險，有時候非常容易傳導到外部，并從而引發投資者的擔憂和顧慮。
其四，因資質變動所導致的準入風險。在互聯網金融領域，逐步已經實行了持牌經營的監管邏輯，并因此而對相關從業企業和從業人員設定了一定的準入門檻。然而，在實務中，無論是企業資質還是人員資質，經常會發生變動，并因此而導致準入條件的變化。
其五，因資金變動導致的擠兌風險。一些互聯網金融企業，因為資金變動的緣故，導致了大量投資者贖回，就有可能引發擠兌風險。一旦發生擠兌，因為投資周期和兌付周期的錯配，往往會對互聯網金融企業形成巨大影響。
其六，因對外投資或關聯交易所引發的經營風險。許多的互聯網金融企業，在募集了大量的資金之后，往往需要通過對外投資或者關聯交易實現投資者的回報預期。任何的投資都具有一定的不確定性，投資成功就能給投資者帶來回報，投資不成功就會造成損失。實際上，已經發生的諸多P2P平臺失聯、跑路、兌付不能等，大多是因為對外投資或者說關聯交易導致無法收回投資。
其七，因政策調整或法律修訂所導致的政策風險。互聯網金融本身受政策影響較大。一旦發生政策調整或者法律修訂，往往意味著特定領域的互聯網金融企業“重新洗牌”。以P2P為例，在網貸平臺監管辦法落地之后，自2017年8月至2018年9月，正常運營的平臺數量大幅縮減了400多家，大量不合規平臺因為無法通過備案而退出。
? 二??
求新求變：現行監管邏輯及其不足
自2014年政府工作報告首次提及互聯網金融以來，監管部門就一直在探索如何進行有效監管的問題。其后，歷年的政府工作報告都對互聯網金融有所提及，其間也揭示出對互聯網金融的發展理路。2015年提出“促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展”，2016年提出要“規范發展互聯網金融”，2017年強調了互聯網金融風險，2018年則明確要進一步完善金融監管。經過多年的摸索，我國的互聯網金融監管已經逐步形成了自有的體系和特色：
1.??出臺了系列規范性文件，為互聯網金融的規范發展提供了明確指引。自互聯網金融業態雛形初具以來，有關的規范性文件也相伴相生。2015年7月，人民銀行、銀監會、財政部等十部委聯合出臺了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》。此后，《互聯網金融專項整治實施方案》《股權眾籌風險專項整治工作實施方案》《關于規范整頓“現金貸”業務的通知》《關于加大通過互聯網開展資產管理業務整治力度及開展驗收工作的通知》等意見通知相繼出臺。針對出現問題較多的P2P及網絡借貸，更是密集推出了諸多監管指引，如《關于做好P2P網絡接待風險專項整治整改驗收工作的通知》《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》《網絡借貸資金存管業務指引》《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》等。這一系列規范性文件，使得互聯網金融的發展正式步入“有章可循”的軌道。
2.??逐步明確了監管主體、監管邊界和監管對象。互聯網金融之所以亂象紛呈，與監管主體、監管邊界不清晰是有著很大關聯的。互聯網金融與傳統金融不同，覆蓋了整個網絡，到底應該由誰來管、由哪個部門來管，是需要加以明確的。現在基本確定了以下思路：平臺公司由所在地管，平臺資質由相應主管部門管，資金流轉由銀監部門管。厘清監管主體，對于及時執法、有效執法、依法執法是非常重要的。與此同時，監管的邊界也日漸清晰。以網絡借貸行為為例，對網絡借貸的中介機構及其分支機構進行備案登記，明確了網絡借貸中介機構的義務、借款人的義務、出借人的義務等，逐步厘清了監管的邊界問題。監管對象也逐漸擴充，從主體監督逐步擴大到了“產品監督”“資金監督”“信息監督”“內部治理監督”等。
3.??設立地方金融監督管理局，監管權限下沉，以利于發現問題能迅速處置。2017年7月全國金融工作會議明確提出，地方政府要強化屬地風險處置責任。根據中央部署，各地設立地方金融監管局，監管范圍為“7+4”，具體為：負責對小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等金融機構實施監管，強化對投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所等的監管。隨后，上海、江蘇、浙江、江西、云南等相繼組建省地方金融監督管理局。各省地方金融監督管理局的設立，能夠極大的強化屬地監管，并且，在發生諸如資金斷裂、跑路、失聯等情狀時，能更快更好地作出處置，從而及時消除隱患、解決問題、防范風險。
4.??強化持證經營、持牌上崗，逐步明確不同主體的展業規則和邊界。與互聯網金融發展的初期不同，近年來，監管層對持證經營及持牌上崗的強調，已經逐步在互聯網金融的各個領域得以落實。資產管理公司、投資公司等從事互聯網金融業務，已經開始需要申領相應的牌照；互聯網借貸中介機構需要進行備案登記并申領電信業務經營許可，實質上也是進行了“類牌照管理”。可以想見，未來從事互聯網金融的人員也有可能需要經由相應的培訓或考試。這種監管理念，對于互聯網金融的發展是非常必要的。持證經營的監管邏輯，其實是對互聯網金融實施“分業金融”，這種分業金融盡管可能在一定程度上抑制發展速度，但從金融穩定及長遠發展而言，是大有裨益的。因缺乏保險代理人資質，火熱一時的“相互保”也回歸冷寂，就表明監管層嚴守持證經營的紅線與底線。
5.??強化信息與數據披露，強化過程監管。信息與數據對于互聯網金融有著特殊的意義。通過強化信息披露和數據監管，能夠更好地促使互聯網金融依法合規經營，能夠更好地強化對交易過程的監管。實務當中，一些包裝得令人眼花繚亂的互聯網資管產品，底層資產不明，規模龐大、資金流向不明，一般的監管根本無法察覺其中的問題。通過信息與數據，卻能夠發現和把握其資金流向，從而能更好地實施監管。在網貸機構備案過程中，特別強調要“按照要求報送相關信息，報送有關數據統計”，其本義在于信息與數據監管。
以上可知，我國的互聯網金融監管已經逐步厘清了監管過程中的諸多問題，并且為互聯網金融的發展奠定了良好的基礎。但是，需要看到的是，這其中仍然存在一些監管方面的不足，主要體現在：沒有處理好發展與監管的關系，許多地方明里暗里一刀切；行業監管機構與地方監管機構的銜接機制還不成熟；監管出技術措施和手段還相對比較落后；監管執法隊伍還需大大加強；對信息和數據整合分析能力有待強化；監管前移的實施還存在許多難題等等。
? 三 ?
他山之石：域外互聯網金融監管經驗探討
在諸多歐美國家，互聯網金融領域黑客攻擊、病毒傳播、用戶信息泄露等也并非少見。為了化解這些互聯網金融領域存在的風險并引導互聯網金融健康發展，這些國家也有逐步積累了互聯網金融監管的諸多經驗。
1.??沿襲傳統金融理路，強化互聯網金融監管立法。美國互聯網金融行業的商業模式涵蓋了P2P、眾籌、第三方支付及貨幣市場基金、網絡銀行、網絡券商和網絡保險等。前者屬于新興互聯網型態，而網絡銀行、網絡券商和網絡保險則屬于傳統金融的互聯網化。故此，美國監管當局對互聯網金融采取的是審慎寬松的政策，基本上是通過補充和修改法律來適應互聯網金融發展的現實。除了《金融服務現代化法案》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》外，2012年4月頒布的《工商初創企業推動法》對眾籌作出了系列規定，以避免互聯網非法集資的風險。目前，美國先后出臺了第三方支付、P2P平臺監管法規等，美國對P2P實行注冊制，對違規行為處以巨額罰款直至吊銷營業執照。英國將P2P、眾籌等業務納入金融行為監管局實施監管，德法兩國則規定互聯網金融企業參與信貸業務需要申領信貸牌照。
2.??分業監管與綜合監管相結合，分別由不同部門予以實施。在多個歐美國家，對于互聯網金融大多按業務性質實施歸口管理。如意大利、西班牙、美國將互聯網融資分為股權、債權兩種模式，分屬金融市場或銀行系統實施監管。法國按眾籌機構是否從事支付和信貸，確定分管的金融審慎局是否參與。美國金融監管機構包括全國性監管機構和各類州立的監管機構。其中，全國性監管機構主要有美聯儲、美國貨幣監理署、財政部儲蓄機構監管局、聯邦存款保險公司、全國信貸聯盟協會和聯邦金融機構檢查委員會等。以此為基礎，對于不同性質的業務，由不同的機構實施監管。如第三方支付業務由聯保保險公司進行監管，網絡信貸業務則由聯邦交易委員會監管。在英國，金融監管行為則更為集中，英國只設了金融監管局負責所有金融監管。
3.??倚重征信管理，強調權益保護。美國、英國利用3家征信公司構建和完善征信體系，美國P2P平臺Lending Club與多家銀行共享征信數據，將客戶信用等級與信用評分掛鉤。德國、法國則發揮政府主導征信體系的作用，有效減少了和降低了市場違約風險。與此同時，英美等國都十分注重消費者權益保護。由于金融機構在交易中處于信息優勢地位，金融消費者的權益要從制度上加以保障。美國的《誠實借貸法案》和《監管指令》明確了消費信用規則，《格萊姆-利奇-比例法案》則要求，金融機構在消費者訂立合同時和每年都應揭示對消費者的隱私保護規則，并允許消費者根據不同信息類型自主選擇私人信息的分享范圍，并同時對消費者信息安全作出了明確指引。
4.??行業自律作為監管有力補充。實行行業自律與企業內控互補，是英美國家對互聯網金融進行監管的一大特色。英國三大P2P平臺建立了全球首家小貸協會，美國、英國、法國等成立眾籌協會制定自律規范。其他如澳大利亞、意大利等國的互聯網金融行業也建立了相應的協會。英國的行業協會具有很強的自律性，行業協會的監管在很多時候與其說是補充，還不如說是替代了政府監管。行業協會制定行業規則，對行業的發展起到了很好的引導和規范作用。美國的行業協會則更多地注重于行業標準、行業技術引領等。
? 四 ?
整合監管：互聯網金融發展的未來趨勢
互聯網金融的良性發展，對于提高金融普惠、發揮金融引領、提升金融服務便利，更好地解決中小企業融資貴融資難等方面都有著鮮明意義。同時，基于互聯網所帶來的復雜性、多環節、動態性等方面的問題也日漸凸顯。如何平衡兩者之間的關系，是未來的互聯網金融監管需要認真思考和審慎對待的問題。故此，我們提出整合監管的思路，以更好地促進互聯網金融的良性發展。
顧名思義，整合監管可以認為是一種監管思路、監管邏輯，也可以認為是一系列規則、眾多行業、眾多部門的協同機制，還可以是認為在互聯網金融監管過程中的人員、信息、數據、資金、關聯關系的整合分析與整合處置。這樣一種監管，是以互聯網“全國一張網”為前提的，以監管對象的屬地作為互聯網上的一個節點，以資金、信息、數據在互聯網上的變動作為監測對象，從而能有效避免和減低眾多的互聯網金融過程中滋生的風險。為了進行整合監管，需要從以下方面予以著力：
其一，確立以金融穩定委員會為監管主體，以金融穩定委員會統領的銀保監會、證監會、各地方金融監管局作為監管實施主體。這種機制，實質上是借鑒英國的金融委員會與金融行為管理局的方式，金融穩定委員會更多地聚焦于政策與規范制定，全國范圍內的互聯網金融機構監管由銀保監會和證監會監督管理，各省、市、自治區范圍內的互聯網金融機構由地方金融監督管理局監管。在查處違法行為的過程中，執法權相應由銀保監會、證監會和地方金融管理局行使。國家機構查處違法違規行為過程中，地方金融管理局予以配合。
其二，規范依據整合。互聯網金融在很大程度上已經克服了地區差異、城鄉差異、群體差異，因此，對于互聯網金融的監管應該依循相同的監管標準。現實當中，一些互聯網金融企業將設立地放在一些偏遠省份，但并不影響其在全國范圍內開展營運。各地在互聯網金融整治過程中，也的確存在許多的差異。因此，對互聯網金融實行整合監管，首先需要將規范依據進行整合，對有關規范進行修正調整，以實行統一的監管標準。可以通過制定諸如互聯網金融發展條例等方式，將有關事項進行明確指引，從而能夠實現規范依據上的統合。
其三，信息數據的整合。建立全國的互聯網金融數據庫，對互聯網金融企業、人員、注冊資本、風險保障金、關聯交易等實行動態監控。各地方金融監督管理局可以先行建立地方互聯網金融數據庫，并將相應的數據和信息提供給總的互聯網數據信息庫。將重點監控的信息和數據予以指標化，實施抓取相應的數據，從而能夠防范一些互聯網金融企業利用環節多、關聯交易等方式謀取非法利益。
其四，行業征信系統。建立行業征信系統，能夠清晰反映互聯網金融企業合法合規、保護消費者權益、關聯交易等。持續守法合規的予以征信獎勵，違法違規的予以嚴厲的征信懲處，以督促互聯網金融企業更好的發展。建立行業征信系統榜單，讓優質誠信的互聯網金融企業成為行業主體，違法失信的企業逐步淘汰。
通過上述整合監管，既能夠規避和消弭當下互聯網金融存在的諸多亂象，也能夠為行業的良性發展注入活力。通過將整合監管理念逐步擴展到互聯網金融的其他方面，可望為互聯網金融的未來發展提供更多保障和引領。
End
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