來源：常德市人民政府辦公室門戶網站 2017年4月20日 發布
常政發〔2017〕3號
常德市人民政府關于市本級推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見CDCR-2017-00004
各區縣市人民政府，常德經濟技術開發區、柳葉湖旅游度假區、西湖管理區、西洞庭管理區管委會，市直有關單位：
為推動社會資本參與公共服務領域投資運營，提高公共產品的供給質量和效率，根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）、《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號）、《國家發展改革委關于印發〈傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發改投資〔2016〕2231號）等文件精神，結合我市實際，現就市本級推廣運用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下稱PPP）模式提出以下實施意見。
一、總體要求
PPP模式是指政府為提供公共產品或服務，采取特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本平等協商建立利益共享、風險分擔的長期合作關系。推廣運用PPP模式，是公共服務供給機制的重大創新，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容，有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開；有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力；有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。市直各相關部門要充分認識推廣運用PPP模式的重要意義，按照“政府主導、社會參與、市場運作、積極穩妥”的總體要求，切實增強改革意識，加快政府職能轉變，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極引導和鼓勵社會資本參與市本級重大項目投資運營，提高公共產品和公共服務的供給能力與效率。
二、基本原則
（一）依法依規，誠實守信。堅持依法行政、科學決策，按照市場經濟規律運作，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實施。政府與社會資本方在平等協商基礎上依法簽訂項目合同，堅守誠信，嚴格履約。
（二）利益共享，風險共擔。按照最優風險分配、風險收益對等及風險規模可控的原則，由政府和社會資本合理分配項目風險。政府不承擔項目建設及運營的兜底責任。
（三）公開透明，公眾受益。依法公開項目信息，保障公眾知情權，主動接受社會監督。加強政府監管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，確保公共利益最大化。
三、實施范圍
價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定的市本級基礎設施和公共服務項目，應積極采用PPP模式進行建設和運營，具體包括能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化體育、醫療衛生、養老、旅游等領域的新建、改建、擴建項目。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按特許經營有關規定執行。
推動市級融資平臺公司將適合采用PPP模式的存量項目打包轉型為PPP項目，引入社會資本參與其中，優化市本級政府債務結構。存量項目打包轉型為PPP項目時，應依法辦理存量項目價值確認和產權交易手續。
四、運作方式
市政府授權市直行業主管部門或其所屬事業單位作為項目實施機構。項目實施機構要充分考慮項目的不同特點及PPP模式實施環節等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等運作方式，嚴格按操作流程依序、有效推進。
五、操作流程
（一）項目識別
1.征集發起。市本級PPP項目由政府或社會資本方發起，以政府發起為主，其中：政府發起項目，由市發改委會同市財政局定期（原則上一年一次）向市直各行業主管部門征集，并由市直各行業主管部門從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建或存量項目中遴選潛在項目，采取編制PPP項目建議書的形式提交；社會資本方發起項目，由有意向的社會資本方以PPP項目建議書的方式向市直相關行業主管部門提交，經市直行業主管部門審核后向市發改委、市財政局推薦。
PPP項目建議書應包括項目基本情況、建設的必要性與可行性、投資估算、運作方式、回報機制、合作期限等內容。
市財政局也可結合國民經濟和社會發展規劃，綜合考慮行業特點、市本級財力狀況等因素，會同市發改委整體策劃市本級PPP項目，擬定年度實施計劃和中長期開發計劃，按程序批準后執行。
2.識別報批。市財政局會同市發改委、市國資委及市直相關行業主管部門，聘請有關專家或第三方機構，對已受理的征集發起項目進行識別，就PPP項目建議書涉及的相關內容進行研究、評估，并按項目明確實施機構和市政府參股的國有企業（以下簡稱政府參股企業）后報市政府審批。市財政局、市發改委根據市政府審批結果，共同建立市本級PPP項目動態儲備庫，并會同市直相關行業主管部門適時公開有關項目信息，實施項目宣傳與推介。
（二）項目準備
1.方案編制。項目實施機構負責項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告（以下統稱“一方案兩報告”）的編制以及合同體系的制定等工作，對應政府參股企業協助實施機構做好有關前期工作。項目實施方案應包括項目概況、PPP運作的必要性和可行性分析、運作方式比較及推薦、交易結構、風險分配框架、核心邊界條件、合同結構、財務測算、采購方式選擇及監管體系等內容；合同體系應包括框架協議、項目合同、股東協議、融資合同等文本，其中：項目合同應明確合作范圍與期限、產出標準與績效、收益回報與分享、風險分配與分擔、爭議協調與解決、合作終止與退出等關鍵要素。
市財政局采取政府購買服務的形式和政府采購的方式，建立和完善市本級PPP咨詢服務機構庫，明確咨詢服務機構入庫條件和咨詢服務費計費標準，并會同項目實施機構按委托項目對入庫咨詢服務機構進行績效考核與管理。項目實施機構可委托專業的PPP咨詢服務機構具體承辦項目“一方案兩報告”編制工作和合同體系制定工作。咨詢服務機構原則上從市本級PPP咨詢服務機構庫中依規選定，應付咨詢服務費計入項目前期費用。
2.評審論證。項目“一方案兩報告”由項目實施機構報市直相關行業主管部門初審、市財政局復核后，提交市本級PPP項目評審小組進行評審論證。評審論證通過的項目，由市財政局對項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告出具書面審核意見；評審論證未通過的項目，可在調整實施方案后重新提交評審論證；經重新評審論證仍不能通過的，不再采用PPP模式。項目實施方案由項目實施機構常年或專項法律顧問出具書面法律意見書，并由項目實施機構連同法律意見書一并提交市政府常務會議研究審定。
項目合同體系由項目實施機構、政府參股企業常年或專項法律顧問進行詳細審核并出具書面法律意見書，再由項目實施機構召集市財政局、市國資委、政府參股企業進行會審后，報市政府法制辦審查備案。
市本級PPP項目評審小組由市財政局負責牽頭組建，小組成員由市發改委、市財政局、市國土資源局、市審計局、市規劃局、市法制辦、市直相關行業主管部門的有關專業技術人員以及PPP項目評審專家組成。
（三）項目采購
1.選擇伙伴。項目實施機構應依法采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式，擇優選擇社會資本方、確定項目合作伙伴。項目采購或工程招標文件、信息（包括項目信息、項目采購或招標信息、項目需求信息、項目采購或招標結果信息、項目合同文本等）應通過法定媒體公開發布，但涉及國家秘密、供應商的商業秘密，以及法律法規規定予以保密的政府采購或工程招標信息除外。
社會資本方一般應具備施工資質、籌資渠道、運營經驗等條件，允許社會資本方以聯合體的形式響應項目政府采購或工程招標。
2.合同簽訂。項目采購或工程招標完成后，在不違背項目采購或工程招標文件的前提下，項目實施機構、政府參股企業可與社會資本方就合同文本的相關具體條款進行溝通、談判。經溝通、談判形成的最終合同文本，由項目實施機構統一報市政府審批后，再由各方按約定時間及時簽訂，并及時送市直相關行業主管部門、市財政局備案留存一份。
合同溝通、談判過程中，在不違反法律、法規相關規定的情況下，如涉及與項目采購或工程招標文件不一致的調整變動，項目實施機構應按本實施意見第五條第（二）款第2項規定重新提請審核、確認。
（四）項目執行
1.設立項目公司。項目實施機構應會同市直相關行業主管部門、市財政局，督促社會資本方、政府參股企業按照采購或工程招標文件、合同約定設立項目公司。項目公司成立后，涉及與社會資本方先行簽訂框架協議、草簽項目合同的項目，項目實施機構應及時與項目公司另行正式簽訂項目合同。
涉及政府參股企業和社會資本方共同出資設立項目公司的項目，政府參股企業占股比例，由市直相關行業主管部門在項目發起前或市財政局在項目識別評估前（社會資本方發起項目），書面征求政府參股企業的意見，并由市財政局在項目識別報批環節統一報市政府研究審批。
2.合同執行。社會資本方和項目公司要嚴格按合同約定組織項目建設和運營，確保項目質量，提供安全、優質、高效、便利的公共服務。項目實施機構要會同市直相關行業主管部門，根據項目合同約定，監督社會資本方和項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，報市財政局備案。市政府有支付責任的PPP項目，由項目實施機構會同市直相關行業主管部門編制PPP項目收支預算，向市財政局申報納入年度預算、中期財政規劃。
3.評估評價。每3—5年，項目實施機構應會同市直相關行業主管部門對項目進行中期評估，重點分析項目運行、財務指標及合同執行狀況，做好發現問題的風險應對方案，并編制報告報市財政局備案。
市財政局應會同市直相關行業主管部門對項目產出、成本效益、服務質量、可持續性、社會評價等進行績效評價，并依據評價結果合理安排財政預算資金，按相關規定公開評價結果。績效評價可引入第三方評估機制，并逐步建立健全政府、公眾共同參與的綜合性評價體系。
（五）項目移交
合同約定的項目經營期滿前或發生合同提前終止情況時，項目實施機構應及時會同市直相關行業主管部門、市財政局、市國資委等部門，組建項目移交工作組，按照合同約定的方式和標準編制移交方案，妥善辦理項目資產及管理權移交等手續。
六、保障機制
（一）加強組織領導。市政府成立常德市市本級政府和社會資本合作（PPP）工作協調領導小組（以下簡稱領導小組），負責統籌協調、指導監督市本級PPP工作，研究完善相關政策體系，協調解決PPP項目推進、實施、履約等過程中存在的有關問題。領導小組由市政府常務副市長任組長，市政府分管城建工作和分管引進戰略投資者工作的副市長任副組長，市發改委、市財政局、市審計局、市法制辦、市國資委及市直相關行業主管部門等單位負責人為成員。領導小組辦公室設市財政局，負責領導小組的有關日常工作。
（二）明確單位職責
市發改委負責項目征集、項目立項審批等工作，參與項目識別論證、項目年度計劃和中長期開發計劃制定等工作。
市財政局負責建設和管理項目庫、評審專家庫和咨詢服務機構庫，制定項目年度計劃和中長期開發計劃，組織開展項目識別論證、項目信息公開、項目收支預算審核、項目績效評價等工作，參與項目征集、項目合同審查、項目執行監管、項目移交等工作。
市審計局負責項目全生命周期的有關監督工作。
市法制辦負責項目合同文本體系的審核把關等工作，參與項目論證等工作。
市國資委負責審核項目的政府參股企業及股權比例，參與項目識別論證、項目移交等工作。
市直行業主管部門負責本行業領域項目發起以及項目“一方案兩報告”初審等工作，參與項目識別論證、項目執行監管、項目中期評估、項目績效評價、項目移交等工作。
項目實施機構負責項目“一方案兩報告”編制、項目合同體系制定、項目采購、項目合同談判與簽訂、項目執行監管、項目中期評估、項目移交以及項目收支預算編制等工作。
政府參股企業負責按規定先行支付有關項目前期費用，履行出資機構股東職責，做好股東協議審查與簽訂等工作，協助項目實施機構做好項目的有關前期工作。
各行業主管部門依據各自職能職責，做好相關審批服務、監督管理工作。
（三）完善支持政策。市直行政審批部門要研究和完善PPP項目審批方式，進一步簡化審批程序，減少審批環節，提高審批效率。重點保障PPP項目建設用地，依法實行多樣化的土地供應方式。鼓勵銀行、證券、保險等金融機構以及融資擔保機構積極開發適合項目的金融產品，創新金融服務，積極爭取保險資金、專業投資機構資金等參與，支持金融機構提前介入項目前期準備工作，參與項目的策劃、融資、建設和運營。積極支持符合條件的項目申報國家、省示范項目，爭取上級資金扶持。
（四）做好宣傳培訓。市財政局、市發改委要大力宣傳推廣PPP模式的重要意義、政策措施和成功案例，做好政策解讀，推進信息公開，回應社會關切，妥善解決糾紛，增進政府、社會和市場主體共識，積極營造推廣運用PPP模式的良好氛圍。加強業務培訓，全面提升PPP工作人員的政策理論水平和實際操作能力。
常德市人民政府
2017年4月20日
