協會商會不能再是行政機關“自留地”
來源｜法治周末
作者｜王鍇
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》(以下簡稱“方案”)。“方案”出臺的主要目的，是為了解決目前一些行業協會商會還存在的政會不分、管辦一體等問題，從而厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、行為自律的社會組織。
為實現這一目的，“方案”首先提出機構分離，即取消行政機關(包括下屬單位)與行業協會商會的主辦、主管、聯系和掛靠關系，并剝離行業協會商會現有的行政職能。“方案”還特別強調，要實現資產財務分離，自2018年起，取消全國性行業協會商會的財政直接撥款。此外，“方案”還提出，行業協會商會具有人事自主權，逐步實行依章程自主選人用人，行業協會商會與行政機關脫鉤后，使用的事業編制相應核銷。
目前，調整行業協會商會與行政機關之間關系的立法，主要是國務院1998年頒布的《社會團體登記管理條例》(以下簡稱“條例”)。根據“條例”，行業協會商會屬于社會團體法人，行政機關對其實行雙重管理。各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關；各級人民政府有關部門或者各級人民政府授權的組織，是相關社會團體的業務主管單位。
根據“條例”第28條的規定，業務主管單位對行業協會商會并沒有人事和財務上的介入權。但目前的現狀是，業務主管單位通常逾越“條例”規定的權限，通過人事推薦、財政支持等手段將行業協會商會變成自己的“下屬單位”，有的甚至與行業協會商會“合署辦公”。比如國家體育總局足球運動管理中心和中國足協長期“一套人馬、兩塊牌子”。
這種政會不分的做法不僅損害了行業協會商會作為私法人的獨立自主性，而且使得行業協會商會喪失了中立性，完全變成行政機關的附庸，無法發揮社會中介組織應有的作用。因此，就筆者看來，這次“方案”提出的改革措施實際上是在回歸“條例”的規定，糾正目前業務主管單位在處理與行業協會商會關系中的種種違法做法。
但“方案”要想落實尚有不少問題需要解決。如“方案”提出，要“取消行政機關(包括下屬單位)與行業協會商會的主辦、主管、聯系和掛靠關系”，這是否意味著以后行業協會商會不再有業務主管單位？
當然，筆者也認為業務主管單位沒有存在的必要，因為行業協會商會作為私法人，同其他私法人，如企業一樣，接受所有行政機關在其職權范圍內的管理，不限于業務主管單位的業務管理，“條例”也規定了財政部門和審計部門對行業協會商會的管理。
因此，單獨強調行業協會商會“業務主管單位”的必要性不大，反而容易給人留下行業協會商會是業務主管單位“自留地”的印象。但是，這一改變實際上需要對“條例”啟動修改，按照中央“重大改革必須于法有據”的精神，“方案”要想落實必須馬上啟動對“條例”的修改。
其次，“方案”提出要“剝離行業協會商會現有的行政職能”，但實際上，行業協會商會作為一個私法人，本身是不享有行政權的，其行使的行政權主要來自于法律法規規章的授權和行政機關的委托。因此，要剝離的主要是行政機關委托給行業協會商會的行政職權。所以當務之急是要對行政委托的事項進行立法明確，而非簡單地由行政機關自己來制定委托清單目錄。
在行業協會商會與行政機關脫鉤之后，其內部實行自治管理，包括存廢、人事、財務都由成員自主決定。但長期以來，很多行業協會商會是自上而下地由國家或某個行政機關設立，采取強制入會的方式。那么改革之后，這些行業協會商會就要重新召開成員大會，議決其章程、人事、財務制度，從而落實行業協會商會的獨立平等法人地位。
